本文刊登在“澎湃新闻”科技版头条
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美国证券交易委员会（SEC）好像要“杀死”美国加密产业。6月5日，SEC起诉全球最大数字货币交易所币安和币安的首席执行官赵长鹏，随后又对美国最大的交易所Coinbase发起诉讼。在起诉币安后的采访中，SEC主席加里·金斯勒（Gary Gensler）称“我们不需要更多的数字货币”，因为美元、日元这些货币都已经数字化。
在对行业打击的力度上来看，虽然表面上指控交易所，但是连带着提出加密货币是“未注册证券”这样的指控，所涉及的实体就远不止币安和Coinbase了。从打击广度上来看，在针对“币安美国”之外，诉讼还针对“币安国际”和身在美国之外的赵长鹏，这证明SEC要将监管范围延伸到美国以外，实行长臂管辖。
这些动作自然引发了来自行业的抗议，立法机构也有所反应。6月13日，美国众议院议员沃伦·大卫森（Warren Davidson）宣布提交《美国证券交易委员会稳定法案》，要求重组该委员会，解雇金斯勒，该法案得到众议院三号人物、众议员汤姆·埃莫（Tom Emmer）的支持。同日，美国众议院金融服务委员会主席、共和党众议员帕特里克·麦克亨利（Patrick McHenry）致函SEC，认为SEC超越了法定权限，与保护投资者和促进资本发展的使命背道而驰，且对新技术充满了敌意。
虽然美国监管之间存在相互制衡，但是对于加密这种相对新兴的产业，美国法律缺位，司法判例不足，留给SEC的自由裁量权非常大，让它有能力威胁到整个行业的生存。国会当前能做到的极限就是致函抗议和提议罢免SEC主席，在监管法律出台之前，这样的现状无法改变。
不过激进的行为必然会招致各方的反弹，从最近的一些动态还是能看到一些事件发展的方向。
美国的加密持久战
SEC的诉讼造成了巨大的影响。很多人问出“美国加密行业结束了吗？”这样的问题。但随着几天的发酵，最初的冲击在情绪上有所缓解，持久战的态势逐渐显现。
首先，SEC有意将执法活动的影响最大化。
SEC对币安和Coinbase起诉的公告是在两天内连续发出的。这两起诉讼是圈内人“盼望已久”的，并不令人惊讶。一方面，SEC对币安和Coinbase的调查已经持续了很长时间，对两家机构的调查报告分别长达百页以上，从中可以看出SEC在调查中投入了很多人力物力。另一方面，两家机构早已被监管机构盯上，商品和期货交易委员会（CFTC）和纽约州总检察长之前已经对币安提起诉讼，SEC之前也向Coinbase发出了“威尔斯通知（Wells Notice，一种执法前向被执法者发出的通知书）”。
由此看出SEC对两家机构的调查已经成熟，提起诉讼早已是箭在弦上。币安和Coinbase是加密行业最具象征性的两家交易所，币安在行业内占据了最大的交易份额，Coinbase是美国唯一依据正规法律流程注册的合规交易所，它们是美国多数加密活动参与者的入场口，掌控了市场上很大一部分流动性，这两家同时被起诉，必然是对加密行业的巨震，SEC深知这样操作的影响力。
然后，这两纸诉状不是加密货币在美国的终结，之后还有漫长的博弈和妥协。
尽管SEC的自由裁量权比较大，但是本次处罚基本止步于罚款和冻结资产，真正威胁到行业生存的是对加密货币地位的裁决，这样的裁决不是SEC有权做出的，必须在未来由法院做出，而法庭审理都是旷日持久的，可能数年之内都不会有结果。所以现在距离“加密终局”的说法还比较远。
值得注意的是，虽然币安和Coinbase同时被起诉，但是对两家起诉的内容存在差异。
相同的指控是，SEC认为两家都是“未注册的证券交易所”，分别运营着“未注册交易”的代币交易对。两家也都被指在抵押品发行中提供了未注册的证券。不同之处在于，在Coinbase案件中，指控基本上到此为止。币安除此之外还面临着欺诈、非法使用客户资产、内幕交易等其他指控。
在共同点中，两家都面临的指控是交易“未注册证券”，这是关乎加密行业生存的核心问题，也是这场加密大战必然是持久战的原因。
如何定义SEC列出的十几种数字货币？如果这些数字货币被定义为证券，那么所涉及到的所有企业和货币都会被认定为非法。因为依据美国法律，这些企业在经营之前必须到SEC进行注册，但现实情况是，SEC没有为加密企业注册提供路线图，没有告知这些企业如何依法注册，就好比要求从业者必须进到门内，却没有告知门在哪里，SEC在刻意让加密从业者变成找不到门的孤魂野鬼。所以在现状下，如果这些货币被法律明确定义为证券，那么加密货币在美国必然失去合法地位，还可能在全球范围内受到SEC的长臂管辖。
如何定义加密货币，这在美国司法体系中是个未解的难题。SEC主席认为除了比特币之外的加密货币都是证券，不过他认定证券的核心依据是1933年的证券法，该法明显不适用于新出现的数字货币。美国法院对于数字货币的定义缺乏判例，最快的判例可能会是“美国证券交易委员会vs.瑞波币（Ripple XRP）”的结果，而这个案件不是短期内能了结的。国会应该是定义加密货币的权威，不过相关立法前景更加无法确定，加密货币的权威定义在短时间内还会缺位。
只靠SEC终结这一切也是不现实的。它的执法活动虽然激进，但是从最近的活动可以看出，它缺乏足够的资源对加密企业各个击破。SEC近几年公开宣布为“证券”的加密货币有几十种，但真正起诉的只有一种。为了利用有限的资源打击到更广泛的目标，它的策略有两种。一是通过打击头部企业产生示范效应，这一次对币安和Coinbase的执法就是这样，既然头部交易所都无力申诉，那么小交易所的议价能力更小，只能低调缴纳罚款。二是通过连带打击覆盖到更多的目标。本次对币安和Coinbase的诉讼中连带判定了十几种加密货币为“未注册的证券”，这些加密企业客观上也被诉讼关联，但是由于他们不是被起诉的主体，所以没有机会单独出面为自己的辩解，多数只能默认结果。
制衡体系下的监管动向
SEC在监管活动中充分利用了自身的权力，这样权力最大化的行为可能在未来激发行政、司法、立法体系之间的变化和博弈。
从行政系统来看，有两点值得关注。
一是下一任总统对加密的态度。很多从业者已经放弃了对现任拜登政府的幻想，转而期待下一届政府。加密已经深入美国政治议程，且已经卷入党争。一个证据是加密已经作为一个话题很早地卷入2024年总统大选。像佛罗里达州州长罗·德桑蒂斯（Ron DeSantis）已经将加密监管作为攻击拜登政府失职的武器。
作为新生力量，德桑蒂斯通过一次推特Space（类似网络聊天室）宣布自己参选2024年总统大选，期间他提到，“明显本届政府在对待比特币方面已经过时了……比特币对他们成为一种威胁，他们正在通过监管将它除掉。”
除了德桑蒂斯之外，另外还有几个参选的候选人也明确表示会支持加密，比如，制药公司创始人维维克·拉马斯瓦米（Vivek Ramaswamy）5月中旬在社交媒体上写道：“比特币不应作为一种证券受到监管。”在比特币2023会议上，他宣布愿意接受比特币的竞选捐款；小罗伯特·肯尼迪（Robert F. Kennedy Jr）是第一位接受比特币作为竞选捐款的总统候选人，他5月初在比特币2023大会上的一次演讲中表示，“加密技术是一个主要的创新引擎”，并称比特币是“民主和自由的象征”。不过后面这两位最终获得竞选提名的可能性不高。
二是SEC主席金斯勒的任期。SEC的任期正常是四到六年，金斯勒2021年2月上任，正常可以在这个位置上工作到2025年以后。不过据传华盛顿内部人士都清楚金斯勒无意在这个位置上长期工作，他的下一个目标是财政部部长。金斯勒很可能会借着下次政府换届谋求新的职位。他最近发起的诉讼都必然会旷日持久，但从他的任职意愿来看，他感兴趣的只是做事件发起人，而无意做案件的解决者。
从司法系统来看，最高法院上个月削减了环境保护署（EPA）根据清洁水法对土地所有者执行规定的权力。现在控制法院的保守派认为行政权力过大，环境保护署只是第一个需要被削弱权力的监管机构。对行政机构更大规模的攻击即将到来，SEC高调的执法行动让它可能会成为下一个目标。
从立法系统来看，国会共和党人是目前唯一可能对金斯勒有所制衡的力量，特别是众议院中的共和党人正在通过立法谋求限制SEC的权力。
6月2日，由共和党众议员麦克亨利和共和党众议员格林·汤姆森（Glenn Thompson）分别主持的众议院金融服务和农业委员会共同发布了一份关于数字资产市场结构的法案草案。该草案正是旨在为当前两个棘手的问题提出解决方案。相关解决方案如果可以落地将能很好地限制SEC的权力。
一是加密货币的定义规则和监管机构的权力边界（主要是美国证券交易委员会和商品和期货交易委员会之间的边界）。草案并未明确将加密货币定义为证券或者商品，它建立了一个框架明晰规则和流程，让美国证券交易委员会和商品和期货交易委员会能够依照不同的角色给出定义。定义的核心是相关加密资产是否符合“去中心化”这样的一个标准，即“在过去12个月内没有人单方面有权’控制或实质性改变’网络的功能或运营，并且代币发行人拥有的数字资产数量在百分之二十以下”。如果美国证券交易委员会能够证明相关资产不符合“去中心化”的标准，则相关资产会被归为“证券”，归口美国证券交易委员会管辖，否则相关资产就是“商品”，归商品和期货交易委员会管理。这样两家机构就拥有了初步的监管边界。
二是加密货币公司合规注册的问题。这也是行业声讨金斯勒的核心问题。草案提出一个概念——“替代交易系统”（ATS），这其实是给加密货币交易所单独列出一个门类，解决当前归类困难的问题。“替代交易系统”相比传统的证券交易所在监管方面更为宽松。依据草案，SEC不能阻止加密交易所以“替代交易系统”注册，应该允许“替代交易系统”提供数字商品和稳定币交易对，还允许加密经纪商和交易商在符合条件的情况下保管数字资产。
这部法案有几个方面比较值得关注：
第一，这部法案独特之处在于它结合了两个委员会，这在国会中非常罕见。国会立法中很少有两个委员会合作的情况，因为这会涉及太多相关方，让本来复杂的立法环节变得更加复杂。不过这个立法也需要两个委员会合作，因为这部法案涉及到了两个委员会分别管辖的领域。只有两个委员会合作才可能实现一个可行的监管框架。法案中平衡了美国证券交易委员会与商品和期货交易委员会之间的权力，首先给了美国证券交易委员会一个30天的窗口来定义一种加密货币，如果美国证券交易委员会不能及时回应，权力则交给了商品和期货交易委员会。
第二，这可能是本届国会涉加密的法案中最有可能通过的一个法案。原因有两点，一是共和党众议员麦克亨利很看重这个法案。他是众议院金融服务委员会的主席，刚刚在避免拜登政府债务违约的谈判中作为共和党主要代表发挥了重要作用。他在这个法案的研究和编撰中发挥了领导作用，也投入了很大的政治资源来联合众议院两个委员会中的共和党议员。二是两个委员会的共和党议员联合推出法案本身就代表了共和党人在该法案上的投入，政治投入是法案通过的重要动能。
第三，虽然众议院共和党对此投下重注，但法案难以在短期内通过。第一个不确定因素是众议院中的民主党人。为了法案通过，共和党人需要一些民主党领袖的支持和更多民主党议员的投票，这从当前局势中还不容易看到相关前景。几个民主党领袖对这份市场结构法案的态度并不十分明朗。众议院金融服务委员会副主席、民主党众议员马克辛·沃特斯（Maxine Waters）在加密监管方面态度积极，一直致力于稳定币的立法，但在对SEC监管方面，她的态度一直是“不需要立法”。众议院民主党议员戴维·斯科特（David Scott）也是一个值得关注的人物。他在金融服务委员会和农业委员会都有任职，现在已经是在国会的第十个任期了，是一名资深议员。他似乎是一个可以与共和党人在加密议题上合作的人。除此之外，更多民主党人还是会受到党派界限的限制，他们参与的热情除了自身在议题上的看法，还取决于加密在多大程度上会成为党争的战场。第二个不确定因素是参议院。即使法案顺利通过众议院，到了参议院之后面对的是参议院的银行委员会和农业委员会，参议院银行委员会是参议院党争的重灾区之一，这个委员会四年来没有通过任何一个法案。无论委员会的结构如何改变，其中的共和党人和民主党人都没有成功推动立法的案例。而且参议院银行委员会中有反对加密的头面人物、参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）。这就让农业委员会变得非常重要，相关法案只有在农业委员会中有所突破才能带动银行委员会有所行动。第三个不确定性是国会成员的老龄化。作为新兴事物，年轻议员对加密的接受程度相对较好，而年老议员由于对加密了解较少，对加密普遍持负面态度。如果是表达对加密的支持，几个年轻议员可以组织起比较强的力量，如果要通过法案就完全是另外一回事，需要得到国会多数成员的同意票，这样就涉及大量年老议员的态度，这些议员的态度也取决于相关人员对加密的议题的宣传和解释力度。
（作者Curiousjoe，一位国际政治和加密货币的跨界研究员。）